Beitrag vom 10.02.2019

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Compact with Africa – auf der Suche nach einer neuen Agenda

Robert Kappel

Die Kooperation mit Afrika wurde zu einem Schwerpunktthema des G20-Gipfels im Juli 2017 in Hamburg erklärt. Der Compact with Africa (CWA) will in ausgewählten afrikanischen Ländern durch Investitionspartnerschaften das Wirtschaftswachstum ankurbeln, zusätzliche Arbeitsplätze schaffen und Migration nach Europa reduzieren. Das Konzept des Compact wurde von der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds und der Afrikanischen Entwicklungsbank vorgelegt und von den G20-Ländern verabschiedet.

Worauf der CWA abzielt

Der CWA zielt darauf ab, Auslandsdirektinvestitionen (ADI) durch den Ausbau der Infrastruktur in afrikanischen Staaten hervorzurufen. Im Kern geht es um Investitionsvereinbarungen, die von afrikanischen Regierungen, internationalen Organisationen und bilateralen Partnern ausgearbeitet werden sollen und deren vordringliches Ziel in der Steigerung privatwirtschaftlicher Investitionen besteht. Inzwischen nehmen zwölf Länder teil: Marokko, Tunesien, Ägypten, Senegal, Guinea, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ghana, Togo, Benin, Ruanda und Äthiopien. Einige von ihnen haben zudem Reformpartnerschaften mit Deutschland abgeschlossen. Zahlreiche wichtige Länder beteiligen sich nicht, wie Nigeria, Kenia, Tansania und Angola.

Die Autoren des CWA be­zeichnen die Infrastrukturprobleme in Afrika als wesentliches Hemmnis für Ent­wicklung. Tatsächlich behindert die oft unzureichende Infrastruktur die Markt­integration und die Vernetzung von Unternehmen und Arbeitskräften. So haben ca. 60 Prozent der Bevölkerung in Afrika kei­nen Zugang zu Elektrizität. Straßenverbindungen über Land, über die Grenzen und innerhalb der Städte sind unterentwickelt. Die Kleinstädte und das Land sind oft abgekoppelt. Der Zugang zum Internet ist eingeschränkt und Informa­tionen fließen nicht oder sehr langsam; auch die Bankendichte ist sehr gering. Es gibt nur wenige moderne Flughäfen und Häfen. Die durch unzureichende Infrastrukturmaßnahmen hervorgerufene niedrige Marktintegration (vor allem auch der ruralen Gebiete) trägt zu mangelnder Teilnahme der Arbeitskräfte, der Bauern und der Unternehmen am Wirtschaftsleben und zu Wachstumseinbußen bei. Dies marg­inalisiert vor allem die afrikanische Landwirtschaft und die Armen.

Die drei Bausteine des CWA

Der CWA besteht aus drei Bausteinen, dem makro-ökonomischen, dem unternehmenspolitischen und dem Finanzierungsrahmen. Der Hauptakzent des unternehmenspolitischen Rahmens liegt auf der Risikominderung durch verlässlichere Institutionen sowie auf Regulierung, Investorenschutz, Versicherung gegen politische Risiken, besserer Projektvorbereitung und standardisierten Verträgen. Der CWA will weit verbreitete Risiken begrenzen, damit lokale und ausländische Investitionen steigen. Der Finanzierungsrahmen fokussiert auf die Reduzierung von Finanzierungskosten und -risiken, insbesondere durch effiziente Instrumente zur Risikominderung und verbesserte Bedingungen für Fremdfinanzierung und institutionelle Kapitalanlagen. Im makroökonomischen Rahmen des CWA geht es um die Infrastrukturausbau und Wirtschaftswachstum.

Zentrale afrikanische Herausforderungen

Industrialisierung fördern

Niedrigeinkommensländer (NEL) bleiben oft industriell zurück und können angesichts des globalen Wettbewerbs, des schnellen technologischen Wandels und der globalen Nachfrageverschiebungen hin zu Dienstleistungen kaum noch einen deutlichen Anstieg der industriellen Beschäftigung erreichen. Dies hat u.a. mit den in fast allen afrikanischen Ländern niedrigen Produktivitäten zu tun. Erst im letzten Jahrzehnt erleben einige afrikanische Länder einen Aufstieg der industriellen Wertschöpfung, sei es in der Agroindustrie oder in der Textilproduktion. Insgesamt aber ist der Anteil der verarbeitenden Industrie in Afrika gering, im Durchschnitt lag dieser bei lediglich 10-15%. Von einem sehr niedrigen Niveau (4,8% Anteil am Bruttoinlandsprodukt) aus versucht bspw. Äthiopien sich zu industrialisieren.

Insgesamt ist ein großer technologischer Rückstand im Entwicklungsprozess Afrikas gegenüber asiatischen Ländern festzustellen und der Abstand wird eher größer als kleiner, was neuerdings auch mit der Roboterisierung und der Digitalisierung zu tun hat. Die technologische Lücke vergrößert sich. Vor allem NEL mit niedrigerem Pro-Kopf-Einkommen verfügen nicht über die erforderlichen technologischen Kompetenzen und Anpassungsfähigkeiten und geraten so ins Hintertreffen.

Um einen Industrialisierungsschub hervorzurufen, ist es erforderlich, außer der Ver­besserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auch eine Senkung der hohen Handels- und Transportkosten zu ermöglichen. Insofern gibt der CWA wichtige Impulse. Sinnvoll wäre es, ergänzend Anreizsysteme zur Neugründung von jungen Unternehmen, die bereits Kompetenzen und Geschäftsideen haben, zu unterstüt­zen. In vielen Ländern bestehen bereits Fonds für junge Unternehmen. Ihre finan­zielle Ausstattung ist jedoch meist gering. Unternehmen entwickeln sich am effektivsten in Industrieclustern und in einem innovativen Milieu, das mit Forschungseinrichtun­gen und technischen Universitäten eng verbunden ist. Daher sind die Konzepte zur Entwicklung des afrikanischen Mit­telstandes, der in der Lage wäre, sich durch Unteraufträge in globale Wertschöp­fungsketten einzubinden, am besten geeignet, Ausbreitungs- und Beschäftigungseffekte hervorzurufen. Das CWA-Konzept sieht solche Maßnahmen jedoch nicht vor.

Transformationsprozesse stärken

Am auffälligsten im CWA ist das Fehlen einer proaktiven Politik zur wirtschaftlichen und sozialen Transformation. Die meisten afrikanischen Länder sind rohstoffabhängig und in der Falle des unbegrenzten Arbeitskräfteangebots – verbunden mit hoher Armut. Produktivere Arbeitsplätze für die schnell wachsende Bevölkerung in Afrika zu kreieren, ist von zentraler Bedeutung für einen nachhaltigen Strukturwandel.

Basierend auf der Analyse von Trends, die den Strukturwandel in Afrika vorantreiben sollen, sind folgende Maßnahmen entscheidend.[i]

– Politiken, die die Komplementarität zwischen Infrastrukturentwicklung, ADI und Inlandsinvestitionen vertiefen, sollten gefördert werden, um inklusives Wachstum zu gewährleisten. Der CWA prüft diese Links nicht ausreichend. Er geht davon aus, dass sich diese Wirkungen durch hohe Infrastrukturinvestitionen und ADI per se ergeben würden. Die Entwicklung von Backward Linkages und lokalen Lieferketten hängt jedoch davon ab, dass durch ein günstiges Investitionsklima und pro-aktive Maßnahmen zur Förderung lokaler Unternehmen Wachstum hervorgerufen werden. Verstärken sich die Linkages, kann dies zu einer Verbreitung von Wissen, Technologie und Know-how führen und auch Beschäftigung induzieren.

– Der CWA unterschätzt die Entwicklungsrolle der KMU. Der Abbau von Markteintrittsbarrieren für KMU kann das Wirtschaftswachstum stimulieren und damit Beschäftigung und Einkommen erhöhen. Obwohl sich das allgemeine Umfeld für die Unternehmensentwicklung verbessert hat, zeigen die Doing Business Indikatoren der Weltbank, dass die Situation für KMU weiterhin kritisch ist. Die Wettbewerbsfähigkeit der KMU müsste durch proaktive Maßnahmen befördert werden, bspw. durch Unterstützung von Industrieclusters durch Business Development Services, bessere Transportsysteme, Ausbildung qualifizierter Arbeitskräfte und verlässliche Stromzufuhr. Das CWA ignoriert Agglomerationsvorteile, die in Städten und Industrieclustern genutzt werden können. Innovative und wettbewerbsfähige Cluster können Treiber für mehr ADI sein. In wachsenden Städten ist die Wahrscheinlichkeit größer, dass innovative und kreative KMU entstehen, die sich in globale und regionale Wertschöpfungsketten einklinken.

Faire Handelskooperation ermöglichen

Ein gewichtiger Schwachpunkt des CWA liegt in der Ausklammerung der Handelseffekte. Die Ökonomien Afrikas sind auf mehreren Ebenen mit handelspolitischen Unsicherheiten konfrontiert, die sich ihrer Kontrolle entziehen, bspw. gegenüber der Europäischen ­Union und China, den wichtigsten Handelspartnern. Afrikanische Produzenten sind gegenwärtig aufgrund mangelnder Produktivität, Produktqualität und Schnelligkeit meist nicht in der Lage, bestehende Marktchancen in der EU, den USA oder China wahrzunehmen. Sie haben oft unzureichende Verbindungen zu den wesentlichen Wirtschaftszentren und selbst wenn sie über diese verfügten, produzieren sie zu teuer. Wenn die afrikanische Landwirtschaft und die Industrie- und Dienstleistungsunternehmen Exportchan­cen wahrnehmen wollen, müssen sie wettbewerbsfähiger werden und sich dem glo­balen Technologieniveau anpassen.

Die EU sollte die Agenda des Big-Push des CWA durch eine faire Handelskooperation erweitern. Die EU ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil sie bislang der wichtigste Handelspartner des Kontinents ist. Eine verlässliche Handelspolitik muss die Ausgangslage der meisten afrikanischen Länder einbeziehen, insbesondere auch die nicht-tarifären Barrieren für afrikanische Exporteure berücksichtigen und eine proaktive Vermarktung afrikanischer Produkte in der EU durch europä­isch-afrikanische Handelskammern fördern. Die EU sollte die Handelskooperation zudem in engem Zusammenhang mit der europäischen Landwirtschaftspo­litik betrachten. Es ist notwendig, sich für faire Handelsbeziehungen einzusetzen, wie viele zivilgesellschaftliche Akteure dies fordern und auch vom deutschen Minister Gerd Müller (BMZ) formuliert wird. Solange aber die EU ihre Landwirtschaft extrem subventioniert, haben afrikanische Bauern nur geringe Chance auf den europäischen Märkten zu reüssieren, abgesehen von den Produkten, die in Europa nicht pro­duziert werden, wie Kaffee oder Kakao. Notwendig wäre daher eine anzustoßende öffentliche Beratung für eine neue europäische Handels- und Landwirtschaftspolitik, die die wichtigsten afrikanischen und europäischen Akteure einbezieht. Diese Aufgabe stellt sich umso dringender, als die Verhandlungen zu den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPAs) und dem Post-Coto­nou-Abkommen spätestens im Jahr 2020 abgeschlossen sein sollen.

Arbeitsplätze schaffen

Das Kernstück des CWA, Unternehmensinvestitionen durch den Ausbau der Infrastruktur anzustoßen, um dadurch die hohe Arbeitslosigkeit zu verringern, beruht auf der zentralen Annahme, dass Privatinvestitionen Arbeitsplätze schaffen. Worauf es jedoch ankommt ist, dass sie mehr Arbeitsplätze schaffen, es kommt also auf den Netto-Arbeitsplatzeffekt an. Der CWA prüft in seinen Berichten weder Brutto- noch Nettoarbeitsmarkteffekte. Einige Daten aus dem CWA-Monitoring-Bericht zeigen, welche Unternehmen planen zu investieren und wie viele Arbeitsplätze entstehen können. U.a. investieren die großen Unternehmen Volkswagen, Daimler-Benz, MAN, Siemens, BASF, Noris, Toyota, Voith, Renault, Mitsui und SAP. Was die deutschen Aktivitäten betrifft, handelt es sich um eine kleine Anzahl von Unternehmen, die zukünftig knapp 13 Tsd. Arbeitsplätze schaffen wollen.[ii] Ein in den CWA-Dokumenten genanntes Beispiel ist eine ägyptische Erdölraffinerie: Die Kosten des Projektes werden auf 4,2 Mrd. $ geschätzt. Es entstehen 700 Dauerarbeitsplätze und 8000 Jobs während der Bauphase. Und Volkswagen will in Ruanda zum Wieder-Zusammenbau von Autos ca. 1000 Arbeitsplätze schaffen.[iii] Inwieweit Nettoarbeitsplatzeffekte entstehen, lässt sich aus den Daten der CWA nicht entnehmen.

Dass die Beschäftigungsfrage von besonderer Bedeutung ist, zeigt sich an der hohen Zahl von Arbeitssuchenden. In fast allen afrikanischen Ländern gibt es „job-less-growth“. Umso wichtiger ist es zu prüfen, ob Netto-Beschäftigungseffekte entstehen. Diese kommen auf zwei Wegen zustande. 1. Investitionen in neuen Sektoren, die Importe ersetzen oder bei exportorientierten Wertschöpfungsketten zusätzliche lokale Wertschöpfung hervorrufen. 2. Arbeitsintensität der Technologie: In welchen Bereichen können arbeitsintensive Technologien zu internationaler Wettbewerbsfähigkeit führen. Es geht also um eine sehr gezielte Investitionsförderpolitik, wenn man mehr Jobs schaffen als vernichten will. Ein reformierter CWA müsste sich dieser Fragestellung widmen.

Schlussfolgerungen

Angesichts der großen Herausforderungen auf dem afrikanischen Kontinent stellt sich die Frage, inwieweit der CWA zur Lösung der afrikanischen Herausforderungen beiträgt, wie Minderung der Armut, Entwicklung der Industrie und mehr Be­schäftigung. Unsere Analyse hat gezeigt, dass der CWA seine Agenda nicht mit Konzepten des inklusiven Wachstums und für einen pro-aktiven Strukturwandel verbindet, der eine Verschiebung von Aktivitäten mit niedriger zu jenen mit hoher Produktivität und industrieller Entwicklung, wirtschaftlicher Diversifizierung, Entwicklung der Landwirtschaft, Schaffung von Arbeitsplätzen und Reduktion von Armut ermöglicht. Der CWA fokussiert seine Aktivitäten auf reformbereite Staaten, aber er klammert vor allem die Mehrheit der NEL aus, hier sind die Armut und Beschäftigungsprobleme am größten. NEL sind kaum in der Lage, in die Infrastruktur zu investieren, weil sie nicht über die notwendigen Ressourcen verfügen. Sie können durch die vorgesehenen Maßnahmen leicht in eine Schuldenfalle geraten. Der CWA erkennt zudem nicht an, dass auch andere Ressourcen in den afrikanischen Ländern begrenzt sind, wie der Bildungs- und Gesundheitsbereich (Berufsausbildung, Ausgaben für F&E und Hochschulbildung).

Aus den bisherigen Ausführungen können Schlussfolgerungen für eine kohärentere Politik gezogen werden. Im Zentrum des internationalen Engagements in Afrika sollten folgende Maßnahmen, die die Agenden der afrikanischen Staaten unterstützen (und nicht an die Stelle treten) in Angriff genommen werden:
1.Friedens- und Armutsbekämpfungsmaßnahmen und Nothilfe für „failed states“: Arme Länder und zerfallende Staaten strahlen negativ in die Region aus und ziehen Nachbarländer in Mitleidenschaft. Maßnahmen zur Stabilisierung und für Frieden sind die zentrale Voraussetzung für Entwicklung.
2.Der Kooperation mit reformbereiten Ländern vor allem zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung kommt eine besondere Bedeutung zu. Er­folgreiche Reformländer sind attraktiv, ziehen Investoren an und erhöhen die Austauschpotentiale mit Nachbarländern. Ihr Erfolg kann Nachahmeffekte erzeugen und auch die regionale Integration vertiefen.
3.Rohstoffländer verzeichnen phasenweise hohes Wachstum, weisen aber zugleich hohe Ungleichheit, Arbeitslosigkeit und Korruption auf und geraten in der Baissephase leicht in die Verschuldungsfalle. Für Rohstoffländer gilt es vor allem, Antikorruptionskampagnen zu fördern und die Bemühungen zur Diversifizierung der Rohstoffökonomien zu un­terstützen.
4.Kleine Länder und Niedrigeinkommensländer, also die Mehrheit der afrikanischen Staaten, können am bes­ten durch Maßnahmen zur regionalen Integration, durch den Ausbau der In­frastruktur und die Stärkung regionaler Organisationen unterstützt werden. Hier werden weitere konkrete Maßnahmen zur Armutsbekämpfung notwendig sein.
5.Stagnierende Ländern verbleiben häufig in der Produktivitäts­falle. In der überwiegenden Anzahl dieser Staaten gibt es deshalb ein extremes Beschäftigungsproblem, das vor allem von ländlicher Arbeits­losigkeit und von Informalität in den Städten geprägt wird. Der informelle Sek­tor ist hier die dominierende Ökonomie. Diese heterogene Struktur kann offenbar nur sehr schwer aufgebrochen werden, zumal in vie­len Ländern gravierende Hindernisse der Entwicklung des Unternehmertums auftreten. Hier mit flexiblen und angepassten Agenden dazu beizutragen, dass wenigstens einige Länder Afrikas sich industriell entwickeln und damit auch die gravierenden Beschäftigungsprobleme, vor allem der Jugend, lösen können, ist eine zentrale Aufgabe.

Die makroökonomischen Maßnahmen der CWA haben eine orthodoxe Agenda. Die Konzentration der Aktivitäten auf die Entwicklung der Infrastruktur, die ADI und den Rechtsrahmen ist zwar notwendig aber nicht hinreichend. Daher ist es erforderlich, dass die afrikanischen Länder und Institutionen wie die EU eine ergänzende Agenda verfolgen müssten, die sich auf die genannten Maßnahmen fokussiert.

Literatur

AfDB, IMF, und WBG: The G-20 Compact with Africa: A Joint AfDB, IMF and WBG Report, URL: www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlag…, Baden-Baden 2017.

Compact with Africa. URL: https://www.compactwithafrica.org/content/compactwithafrica/home.html.

Kappel, Robert, Birte Pfeiffer und Helmut Reisen: Compact with Africa: Fostering Private Long-term Investment in Africa, URL: https://www.die-gdi.de/uploads/media/DP_13.2017.pdf, DIE, Bonn 2017.

Kappel, Robert und Helmut Reisen: The G20 Compact with Africa is Unsuitable for African Low-income Countries, URL: http://library.fes.de/pdf-files/iez/13441.pdf, FES, Berlin 2017.

Rudloff, Bettina und Evita Schmieg: Afrikanische Entwicklung: Die EU-Handelspolitik wird es nicht richten können, SWP Kurz gesagt (blog), 23. August 2018, URL: www.swp-berlin.org/kurz-gesagt/2018/afrikanische-entwicklung-die-eu-han….

Ausgewählte Blogbeiträge

Kappel, Robert: Afrika drängt nicht voran, Blog Weltneuvermessung, 23.5.2018. URL: https://weltneuvermessung.wordpress.com/2018/05/23/afrika-draengt-nicht…

Birte Pfeiffer, Helmut Reisen, Robert Kappel: Compact with Africa. Fostering Private Long-term Investment, Blog T20 Blog of German Development Institute, 9.2.2017, http://blog.t20germany.org/2017/02/09/compact-with-africa-fostering-pri…
https://weltneuvermessung.wordpress.com/2017/04/07/compact-with-africa-…

Rauch, Theo: Investitionen per-se schaffen keine Jobs, Blog Weltneuvermessung 17.5.2017, URL: https://weltneuvermessung.wordpress.com/2017/05/17/investitionen-per-se……

Reisen Helmut und Robert Kappel: Die ideologische Schieflage des Compact, Blog Weltneuvermessung 26.6.2017, https://weltneuvermessung.wordpress.com/2017/06/26/die-ideologische-sch…

Endnoten

[i] Vgl. Kappel und Reisen, 2017.

[ii] Vgl. die Liste der Investoren auf der CWA Flagship List https://www.compactwithafrica.org/content/compactwithafrica/home/docume….

[iii] Vgl. https://www.compactwithafrica.org/content/compactwithafrica/home/docume….